论 公 益 法 律 帮 助 制 度      

                                                             
                                                                                                   马金羚     李剑    吴凡娜

                   序   言  

  马金羚同志自1981年3月从事律师业务，历经37个春秋岁月，曾发表立法与执法研究论文60多篇。1996年撰写的《国家工商行政管理总局名称应改为国家市场监督管理总局》文章经《工商研究》发表。2018年3月17日《国务院机构改革方案》中“关于国务院其他机构调整”将国家工商行政管理总局职责、国家质量监督检验检疫总局职责以及国家食品药品监督管理总局等单位职责进行整合，组建“国家市场监督管理总局”。充分证明了马金羚同志22年前撰写论文推断论理的超前意识。马金羚同志专著《合同法概论》等出版物深得原中南政法学院院长郑承泉“作序”的高度评价。2000年11月开始，马金羚创建“社会公益法律帮助”平台，组建了“非营利法人”型社会团体。近期文章刊载于《中华公益法律帮助网》。为薄力者群体提供了法律维权空间。《论公益法律帮助制度》一书对公益法律规范的法律体系框架能起到推波助澜的作用。该书的出版，标志着中国公益法制度立法探讨将拉开序幕！

                        中华公益法律帮助网《论公益法律帮助制度》编辑部

                                             2018年4月9日

第一章 概     述

  公益法律帮助制度是国家法律确立，由社会力量组成具体主体，面对公共利益受损者与薄力劳动者实施的社会法律救助的一种帮扶制度。公益法律帮助制度是社会公益活动。同时，这种帮助提供的是一种保成本服务的惠民助权服务方式。其特征带有公益性。一是服务行为在实施过程中不得牟利，只能保成本加奉献；二是针对共同利益与公共利益受到损害时在依法支持下行使诉权；三是靠慈善者、捐赠资助者提供人力与财力支持；四是活动缺口资金由政府给予补贴。所以说，公益法律帮助是社会公益性活动。

       助主体是活动实施的主办单位。一般是基金会、社会团体、民间组织。其机构表现形式如消费者协会、慈善基金会、法学会 、行业协会等。这类机构需在国家民政机关登记注册后取得法定地位。民法总则将此机构归类为非营利法人。包括民间组织机构。如民办托管院、托儿所、带有公益性质的事务中心等。是利用社会力量组建并由奉献者参与，是国家物质文明进步的重要体现。

                                                                                                                               第二节   公益法律帮助对象

  公益法律帮助对象是国家法律援助以外的群体。主要指公共利益受损者、薄力劳动者以及共同利益受到侵害后，联合行使诉讼权的参与者。往往这部分主体在申请国家法律援助时而达不到条件，但家庭收入较低，而支付不了高昂律师费时即可申请给予法律帮助。在我国，薄力劳动者比例成份较大，包括农村有子女的老人、城乡下岗职工、农民工等群体。还包括创业刚组建的经营实体及亏损企业支持等。

                                                               第三节    法律帮助原则

  公益法律帮助的原则即工作准则。主要指惠民原则；非营利原则；诚实信用原则；契约自律原则；社会公益原则等。

  惠民原则，惠民顾名思义即惠及民利，由老百姓得到实惠；由提供帮助者惠及民生，得到受益性帮助。

  非营利原则，是指服务主体提供保成本帮助所得到回报标准。帮助过程中不得牟利，将免税部分用于被服务者。

  诚实信用原则，概指工作态度忠贞、守信说一不二，真诚帮助，对人对事实实在在。反映出服务宗旨的核心，让被服务者满意而放心。取心于民，取信于民，满足需求者的心愿。

  契约自律原则，公益法律帮助整个过程靠委托人与受托人之间的协议运行，受托人在履约过程中自我约束意识保证服务技能的具体实施。该原则体现出契约意识，自我约束才能反映自律效力。

  社会公益原则，公益体现公共、共同受益。是社会文明进步的写照。社会公益原则突出整体社会的文明进步的标准，促进公共利益有序维护，从而促使人间和谐，确保社会物质与文明同步发展。

                                                 第四节    公益法律帮助业务特征                    

      公益法律帮助带有社会性特点，对比国家法律援助制度，二者的业务特征有着自身的本质区别。公益法律帮助是国家通过立法确认，并申请国家民政机关登记发证确立主体资格，以社会力量的运行形式为薄力劳动者与众多利益受损者提供惠民维权服务。工作特征表现在以下几个方面：

       一是公益性。主要表现两个方面：第一，服务者提供的帮助方式带有公益性。这类主体是国家民政机关登记确立法定地位，不向国家缴纳税费，自身不得牟利。因此，民法总则对此类主体确认为非营利法人。这就说明，主体自身表现出社会公益性。第二，被服务者享有公益性服务受益。在实践中，公益法律帮助的需求者往往是低收入群体。在申请国家法律援助时因不符合援助条件，支付律师费又感到薄力障碍。对于这部分群体接保成本提供帮助如同雪中送炭。同时诉求者涉及的维权内容带有公共共同利益，公益性特点非常明显。如众多劳动者因用人单位欠薪诉讼，涉及的众多人是“原告”地位。根据民事诉讼法规定，原告在五人以上形成共同诉讼的，应推举两名代表参与诉讼。这就出现维护共同诉权问题。在消费维权领域因公用企业（电信、移动、联通、水电等)单位出现强制服务，就涉及众多受损者。这种诉权维护按各案收费标准由需求者承担，要支付高昂的代理费。若依照消费者权益保护法关于结社（入会)维权的形式只需要支付小额入会费。入会后在入会期间内就能享有免费维权的受益。因此，被帮助的委托者诉权维护带有公益性。

       二是社会性。国家鼓励社会力量办公益事业早在建国初期就依法倡导。所谓社会力量就是民办主体，国家财政没有预算成份。靠社会对公益事业的爱好者具体组建机构进行社会性服务。因此，公益法律帮助所彰显的社会性特色很浓。

  三是资助捐赠性。公益法律帮助的社会性决定了业务费用来源的资助性与捐赠性。这是业务活动的主要经费来源。靠社会好心人、慈善者的大度无私奉献精神确保帮助到位。同时义务志愿者的参与也提供了人力资源的保障。整个业务过程富有资助捐赠性个性特色。虽然在业务中的缺口资金可申报政府补贴，但依托补贴将会导致帮助的空挡局面。社会奉献精神在公益帮助中起到了支撑作用。

                                             第五节   公益法律帮助的法律渊源

      所谓渊源，指源流，深水的源头。比喻事物的本源。公益法律帮助的法律渊源是宪法、法律、司法解释。

  首先说说宪法本源。早在1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》作为国家宪章性规范性文件，对社会公益性服务给予专款明确了国家“鼓励和扶助”的举措，突出表现在公益合作制。组织形式为“消费”型。1954宪法首先确立社会“公共利益”“公益事业”的法律保护制度。同时还确立了“结社”维权制度。自1979年开始，国家逐次对宪法进行修正。截止目前施行的国家宪法都作出“公共事务”和“公益事业”的具体规定。2004年修正的宪法第111条第2款作出专款规定，明确认定“公益事业”办理形成“多元化”主体，起到了宪法指导“公益事业”的国家“根本大法”的规范作用。

     再者谈谈法律的本源。部门法律对“公益法律帮助”制度规定资金补贴政策，如消费者权益保护法第37条第2款、慈善法第70条第（5）款作出规定：“各级人民政府应当予以必要的经费支持”或“资助补贴”。同时，消费者权益保护法还规定了消费者组织支持当事人参与诉讼维护权利的规定。《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《刑事诉讼法》对社会团体、社会组织采取公益性服务提供帮助，支持当事人进行诉讼（推荐代理人与刑事辩护人）都作出专款规定。《民法总则》对社会团体类组织确立为“非营利法人”。组织的公益性特征法定化较为明显。

     最后讲讲司法解释本源。公益法律帮助制度的本源主要来源于最高人民法院法释（2015）5号文第87条规定：“有关社会团体推荐公民担任诉讼代理人的应当符合下列条件”。其中第（1）条规定“社会团体属于依法登记设立或者依法免予登记的非营利性法人组织”。这种“非营利”反映出主体的公益性。此款应通过立法上升为法定条件。

                                              第二章  公益法律帮助行为的表现形式

                                              第一节  法律援助与法律帮助的区别

     分析探讨公益法律帮助行为的表现形式必须首先探究两者（援助与帮助)行为的本质区别。在法律服务领域，当公益法律帮助应运而生的时刻，社会的视野出现了一些偏见言词：“法律帮助业是与律师争饭吃”。我们应该看到：法律帮助单位中律师也占一定比例，同时，援助与帮助是有本质区别的。援助是一种无偿奉献，但帮助得量力而行，能帮则帮。是一种义务志愿表现。国家法律对此取“倡导”作用。但援助是国家法律行为，面对符合援助条件需求者不得推诿。否则，法律援助规范将给予惩治。因此，两者的区别：前者具有强制性，后者体现自愿性。法律援助带有国家行为性质，而法律帮助带有社会行为性质。

                                  第二节  法律帮助行为表现形式

  法律帮助带有浓厚的义务自愿性，因此，其行为表现形式多数是社会性民办组织结构。国家政府财政对此没有预算份额。民法总则对此类机构定性为非营利性法人，主要考虑民办机构的资金来源于好心人的捐赠与资助。同时，这类组织享有国家免税待遇。社会公益性是行为表现形式的主要标志。在个性形式方面的称谓可分为基金会、社会团体及其他民间组织。

                                                 第三节   组织机构的形成过程

       法律服务业主体地位产生，虽然在法律确认中享有自身的法定地位，但主体资格的取得应进行登记注册。组建注册登记程序是组织机构形成的全过程。在注册登记方面应根据组织机构的性质进行双轨运行。营利法人的登记注册应依据公司法进行注册登记。目前的登记机关是工商行政管理机构。根据2018年国务院机构改革方案，今后对营利法人的登记注册机关要变更为国家市场监督管理机关。非营利法人登记注册为国家民政机构。二者发证文本也有区别：营业执照代表营利法人性质；业务证书代表非营利法人性质。

                                 第四节    登记注册必备条件

      公益法律帮助行为靠合法主体资格保障客体内容的合法性。在取得合法资格时应达到注册的必备条件。其条件是举办者的学历应该是法律或法学专业、个人资格应具备中级职称以上；参与成员共同通过章程，章程内容包括名称、注册资本额、法定代表人的产生、业务范围、变更、注销程序、营业场所的证明等。申办者可凭上述材料请求民政机关登记注册。当注册成功时，法人业务证书就能显示：法定代表人、业务范围等内容。整个登记程序到位后取得主体业务资格。

                                              第三章   主体从业人员规范标准

                                   第一节   从业人员组成

       在实际工作中，非营利法人单位在法定人员组成构件上没有具体限制。它与组建公司有类似之处。即法定代表人是必不可少的，根据章程确立的业务范围而定。如社会团体类就涉及常设机构与办事机构的组建。还有行政、财务等部门。它就像公司型机构中的董事会、监事会那样。这就看章程内容决定内设机构的设置。社会团体从事工作者大致如以下人员：会长、副会长、秘书长、副秘书长或办公室主任、副主任、其他科室负责人。如权益保护科、咨询接待科。还可按业务性质分类，如诉讼代理科、刑事辩护科、法律顾问室等。为了单位的有序管理，社会团体通常还设常务理事会或理事会，作为最高权利机构，约束管理高层人员尽职尽责满足委托方的需求与心愿。

                                                 第二节   从业人员规范标准

      公益性活动业务涉及社会各类科学，公益法律帮助真正起到帮助“参谋”作用，不仅对从业人员具有高标准业务素质要求，而对个人的德治要求标准也富有规范性。社会团体被国家宪法确立法定地位，从业人员忠于宪法、执行法律是最基本的规范思想意识修养。国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》着重指明：分类推进事业单位改革是推动公益事业更好更快发展，不断满足人民群众日益增长的公益服务需求。服务于民，民心所望、民心所盼是满足人民群众公益服务需求的客观要求。因此，事业单位从业人员的规范标准应在德、勤、能、绩、廉五个字上锤炼基本素质。德，指思想品行；勤，指工作态度；能，指工作能力；绩，指业绩（成绩）；廉，指廉洁奉公。

                            第三节   主体内务管理规范标准

      公益活动主执单位在章程制约过程中，内部管理还要制订制度、工作目标责任制、工作流程与考核办法等。通过内部自律约定达到有章可循、有序运作，管而不死，管而不乱。促进公益事业健康发展。

    单位制度包括对人管理方案，对事管理条款。一般对人管理主要告示某一个单位的各类从业人员在德、勤、能、绩、廉五个字上的细化细则或实施办法。促进“一班人”心往一处想，劲往一处使，同舟共济，共创业绩。对事管理要因事而定，包括业务指标、工作标准、奖惩办法等。

    工作目标责任制根据各岗位、各职务的设置而产生的细化标准。因岗而产生，因追逐目标而制定。目标责任制内容包括责任人岗位（职务）、具体工作意向、实现目标、薪水与目标关系、过错（过失）责任追究等。

    工作流程即办事单位程序及步骤，工作流程应体现科学可行、行之有效的特点。是工作目标要求的客观表现。

考核办法是根据目标责任制，工作流程实现年终奖惩的具体办法，也就是通过任职人员述职后，以主体单位名义给予逐项检查评定的全过程。考核办法是总结当年工作，促进未来工作业务发展的重要举措。考核重点是从业人员德、勤、能、绩、廉的具体表现情况。

                            第四章   事业单位与公益服务的关系

事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体。国家行政体制改革重点突出简政放权，国家行政职能逐步“放权”于社会服务领域。因此，事业单位提供公益服务总量不断扩大。正确认识与研究事业单位与公益服务的关系对于逐步提高服务水平、促进经济社会发展、改善人民群众生活方面可以发挥重要作用。

                           第一节  主体多元化，方式多样化

国务院（2011）5号文件《关于分类推进事业单位改革的指导意见》明确指出：“坚持着眼发展，充分发挥政府主导、社会力量参与和市场机制的作用，实现公益服务提供主体多元化和方式多样。”该指导意见对事业单位划分为三类：承担行政职能、从事生产经营活动、从事公益服务。公益法律帮助性质的社会团体，即事业单位，应该归类为从事公益服务类。同时也含有“基础性科研”的属性。社会公益事业要靠社会力量参与，主体多元化才能彰显市场竞争的业务特点。提供方式多样化才能产生激活力，促使公益事业为广大人民群众创建更优质的服务水平，满足人民的需求与心愿。主体多元化、方式多样化的公益服务新格局的创建在功能展示方面必须适应经济社会发展和人民群众的需求，不断拓展公益服务领域，增加更多的公益服务项目，扩大公益服务总量。发挥政府主导作用，引导社会力量广泛参与，引入市场竞争机制，充分调动各方面积极性，不断增强公益事业发展活力，努力为人民群众提供广覆盖、多层次的公益服务。

            第二节   国家“简政放权”对公益事业形成社会激活力

2018年3月17日《国务院机构改革方案》经全国人民代表大会第一次会议通过，国务院设置组成部门由多头行政瘦身于26个主体。简政放权向前迈出了一大步。“放权”的着力点突出于社会服务功能。今后政府对市场行为应突出“引导”作用。随之形成政府行为转化为社会公益行为。多元化公益事业主体发展将出现快速扩展的格局。因此，简政放权举措是公益事业快速猛增的激活力。

                                  第三节   事业单位增多与公益法律帮助功能成正比

   国务院机构改革方案对国家行政主体“管”与“办”格局要求“管办分离”。即当运动员者不当裁判员。吃“皇粮”者不能吃“杂粮”，真正服务于民，切实减轻人民群众对“官老爷”的额外负担。国家行政职能的部分“官权”推向社会行为行列后社会力量兴办公益事业将会突飞猛进增长，随之而来的公益法律规范要求以及法律帮助需求日益增长。两者之间的发展态式出现正比例上升格局。近几年来，国家行政体制改革的显著效果被社会所认同，深得民心。如工业局、物资局、粮食局、轻工局、劳动局、人事局等已“隐居”型变身为“复合型”主体，行政职能变革为公益服务类事业单位。行政机关“瘦身”了，公益事业主体被引入“多元化”、方式“多样化”格局。多元化市场主体规范、客体法治运程任重道远，公益法律帮助在公益法治服务需求量的增长方面将会展现富有激活力的、服务高效的新格局。        

                                                                               第四节    事业单位与公益服务的关系

   事业单位突出公益性特征，主体与行为之间关系紧密。突出表现在主体与主体间关系，主体与行为之间的关系。事业单位与公益法律帮助主体间具有互为公益关系。事业单位本身突出公益性，公益法律帮助主体也具有社会公益性。两者之间互为公益关系紧密，相互依托。在主体与行为间关系方面还存在意识决定行为的关系。也就是说主体决策方案要靠行为表现得以实现。科学决策促进行为效益。公益法律帮助行为对事业单位从法治功能上表现出法治的决策功能，对促进事业单位效益能起到法律行为的风险防范作用。同时两者之间互为受益关系也是非常明显的。事业单位在寻求公益法律帮助，依法规范治理过程中由法律帮助预防业务风险，减少经营损失本身就是效益；法律帮助靠委托方提供业务平台创建业务经费来源促进公益事业发展。平台的广泛性、帮助的规模格局决定着经费来源的经济效益。因此两者之间也存在互为受益的关系。另外两者间的服务与被服务关系也十分明确。

                        第五章 公益法律帮助实务分析

   中华公益法律帮助网旗下实体——湖北保康家庭与消费联谊会组建于2000年12月。业务证书所确认的“业务范围”具体表现出公益法律帮助的实务内容。本书根据法定代表人李剑的业务介绍，可以从以下几个方面进行实务分析。

                            第一节   委托与受托形成契约伙伴  

   湖北保康家庭与消费联谊受众多消费者委托，于2000年12月申请民政机关登记发证，以社会团体法人资格参与社会公益活动。历经18个辉煌春秋。形成公益性团体依据是消费者权益保护法所确立的民办主体法定制度。目前已被民法总则确定为非营利公益性法人地位。担负着社会公益法律帮助的重任。中华公益法律帮助网栏目刊登《法院与社会团体间联姻， 百姓在公益帮助中受益》文章，重点反映了公益法律帮助的社会效益。在服务与被服务之间，使人们观察到委托与受托形成的契约伙伴关系。

   委托与受委托是法律行为，其法律规范来源于民法总则、民法通则、合同法。在合同法关于委托合同定义中说明了委托人与受委托人的法律关系。是委托人、受委托人关于处理委托事务所产生的权利义务关系的协议。合同法第396条规定：委托合同是委托人和受委托人约定，由受托处理委托人事务的合同。合同又称契约，二者在契约自律中形成伙伴。契约自律越默契，内在的诚信内涵就越浓厚。

                                                            第二节   实务分类

   实务概指实际业务。在日常工作中委托人寻求法律帮助涉及以下几个方面：接待法律咨询、代写法律文书、非诉讼代理、诉讼代理、刑事辩护、法律顾问等。

   法律咨询是委托人因权益受到侵害时所寻求法律维护而迫切提出给予解答的一种问答式服务类别。法律咨询业务是法律服务业最常见的帮助方式。公益法律帮助对此业务实行免费制，惠及到众多法律需求者。在法律咨询过程中应注重“认真听、细心问、扼要记、准确答”十二字工作方法。认真听是对当事人所咨询的问题中心内容必须搞明白，明晰问题真相。细心问是看来询人有什么需求，想解决什么问题，把要说明的事实问清楚，引导当事人突出问题重点。扼要记是对来访人陈述的事实重点做好记录，为解答疑问做好基础性工作。准确答是工作重点，要针对当事人的来访心愿去寻找法律的正确答案。为当事人提供法律帮助“对症下药”。使来访者带着疑问而来，获取满意而归。

   代写法律文书。代写法律文书涉及的内容主要是国家诉讼程序所确立的诉权行使人所要求法律帮助者代写的民事起诉状、答辩状、刑事附带民事起诉状与答辩状、行政起诉状与答辩状。还有上诉状与上诉答辩状、抗诉申请书等。对刑事案件告发时还可能在受理机关要求下呈报控告书。当法院法律文书生效时因一方当事人拒绝履行时，另一方当事人还要向法院呈报执行申请书。

   非诉讼代理。非诉讼代理制度来源于民事诉讼法的具体规范。主要是当事人之间不通过打“官司”而按“和解”程序解决争议的一种简易方式。接受当事人非诉讼代理业务是公益法律帮助中的一项重要法律事务。民事诉讼法第50条、第59条分别规定了“当事人可以自行和解”、“授权事项和权限”，其中确认了“进行和解”的内容。“非诉讼代理”有法可依。

   诉讼代理。诉讼代理即当事人在打“官司”时所委托授权他人以“委托诉讼代理人”身份参与诉讼活动的行为。诉讼代理人又称法定代理人、委托代理人。法定代理人指未成年人近亲属和无民事行为能力人的亲属。委托代理人包括律师、近亲属、社区居委会与村民委员会以及社会团体推荐的公民。社会团体推荐公民进行民事诉讼活动是利用公益法律帮助形式维护委托人诉权的惠民制度。民事诉讼法第15条、第58条第 （三）项规定了社会团体支持受害者进行诉讼与推荐代理人的相关规定。行政诉讼、行政复议法相应也规定委托代理制度。

   刑事辩护，刑事辩护是刑事辩护权享有的法定程序。被告人、犯罪嫌疑人在接受审判时由自己行使辩解权利，也可以委托辩护人行使该权利。刑事辩护人由律师、近亲属以及社会团体推荐的公民担任。公益法律帮助的社会团体在业务范围中可以申请设置“推荐刑事辩护人”的项目。这是刑事诉讼法确立社会团体进行法律帮助的刑事辩护制度。

   法律顾问。法律顾问是法律工作者应委托邀请为其办理法律事务的重要业务。随着依法治国战略推进，法治政府、依法治理富有规范的客观需求。因此，政府、企业事业单位、行政机关甚至私营单位迫切雇请法律顾问的呼声不断高涨。法治参谋、法律向导实务逐渐与社会各类学科将进行有机的结合。法律顾问对经济社会的发展起着导航作用。在实践中，法律顾问实务大致分为以下几种：一、草拟法律文书。如合同（协议）、章程等。二、代签法律文书。即根据法定代表人授权，对外签订合同（协议），对内签订劳动协议与聘任协议。三、经济谈判预防诉讼。四、代理诉讼。五、单位（应聘者）内部业务培训等。

   在日常事务中，受托人为委托人提供法律帮助是经常会出现《法律意见书》，该书是受托人为委托人在法律行为导航中的重要文书。制作此类文书过程是实务的组成内容。

                               第三节   实务准则与法治原则

  法律帮助实务准则是以事实为依据，依法律为准绳。法律帮助实务的法治原则包括标本兼治、源头治理、着重调解、和解领先、承诺有信、越权必究等内容。

  委托与受托而产生的法律实务实施者重托民心，托负心愿。如何满足法律帮助的需求？要靠实务法治原则作导航。因此，认识实务法治基本原则是法律帮助的服务基石。

  标本兼治,标本兼治始用于中医学术语。是指医者在医疗中采取治标治本的手段。标是指表面的病症；本是指发病的源头。病症要缓解，病源也要根除，这是医者的天职。“标本兼治”在借用于中国反腐败的重要战略举措中，收到了治理腐败的辉煌战果。中国的反腐败成果标明“标本兼治”的立竿见影成效。公益法律帮助实务提倡标本兼治原则是在提供帮助过程中对于违法侵权行为进行治标治本根治侵权源头，有效维护委托方正当权益的内在要求。

“标本兼治”运用于公益法律帮助实务环节能有效展示公益事业有序发展的激活力。标本兼治突出表现于“法律顾问”实务的全过程。作为法律顾问申办方根据自身业务性质采取法治规范预防经营（业务）风险，以“法律顾问”形式进行标本兼治，走向法治运行轨道，提高经济效益。在“治标”环节主抓自身与外界的诉讼事务以及经济活动谈判等。同时，针对自身与职员的劳动争议进行调和，消化单位与用工人员间矛盾，促进经营（业务）的效益。但在业务实施过程中，被动待处矛盾耗时、消费人力与财源。在法治过程中如何把矛盾消化在萌芽状态？这就需要治本。治本反映在预防环节，如事前内部职员的业务技能培训、劳动关系协调、制定章程与制度、抓好工作目标的考核等，都是治本的重要内容。治本效果显著，预防功效倍增。对外矛盾减少、内部齐心合力，单位效益有效渐进。这就是“标本兼治”的效益。因此，标本兼治是经济效益的激活力。

   源头治理原则，抓源头，抓开端是古训民俗“打墙不坏第一端”的理论升化。公益法律帮助的功能效力发挥也是如此。源头治理运用于公益法律帮助实务环节对于锤炼技能服务于公益事业发展起着自我规范与身先士卒作用。

   这种源头治理包含个人“以人为本”修养磨炼。以人为本是中国文化最根本的精神。中国文化中没有一个外在的神或造物主，中国家庭、社会秩序的维护都是靠道德的自觉自律。中国传统文化强调人的主体性、独立性、能动性。以人为本的人文精神核心就是人的命运的根本因素，是人自己的德行，是以德为本。即“德行天下”的理论创造者倡导以善养德，端正个人的品行。这是源头治理的首先，也是品行领先的个人修养的必修课。实务源头治理除个人品行修养外，自身才艺功能修炼尤为重要，即“德才兼备”之说。才艺功能是展示实务技能技巧效益基础，也是技能的源头。南朝宋代文人郭茂倩在编篡《乐府诗集》中的“少壮不努力，老大徒伤悲”警言告诫后生:初学时未学到真才硬功技能，到成年展艺时后悔也就只能悲伤悔恨。个人才艺修炼是这样，专业内行科艺更是这样。公益法律帮助实务领域处在探索研究时期，其业务技能走向适应、走向满足需求也应从源头治理，抓实抓精，抓出特色，抓出成效。

   着重调解原则，调解是法律实务解决争议的方式，是反映争议当事人的个体意愿去处置民事权利的简便方法。因此，在诉讼程序中也是必走的一道程序。分为诉讼调解、行政调解、民间调解。是委托代理人的具体实务的重要一环。着重调解有利于纠纷简易处理，也不伤和气。对和谐人际关系十分有利。在委托代理业务中积极创造调解氛围，促使彼此矛盾消化起着催化剂作用。

   和解领先原则来源于《民事诉讼法》第五十条规定，“当事人可以自行和解”。法律认可“和解”方式，对于疏通当事人间的矛盾关系是行之有效的，更有利彼此间化解矛盾后重归于好，破镜重圆。和解领先原则指导公益法律帮助实务开展的业务范围以非诉讼代理最为常见。在代理过程中既要考虑委托人的诉求心愿，又要了解对方当事人接受和解意见的可能性。工作中主动征求对方当事人意见是代理的重要环节。只有双方在争议点上出现让步、相互体谅对方时才有和好的可能性，即和解的前提。日常案源中针对亲情间的争议、邻里间争议运用和解领先原则的法治方法不仅行之有效，也更能使人间更和谐，文明进步也在其中。

   承诺有信原则。由于委托与受托间存在着服务与被服务的关系，服务者的承诺即能做到什么程度，怎样做实现委托者心愿？其答案应具有高度的诚信做依托。只有诚信观才能实现其承诺，这叫说到做到。实现诺言，没有诚信意识很可能是“纸上谈兵”而矣！承诺有信不仅是工作原则，而更体现出可佳的服务意识。且高尚的意识导航于高效技能的发挥。

   越权必究原则，委托与受托形成委托关系，即告委托行为的契约法律关系已产生。委托人的授权范围与权限是受权人的代理事宜与目标。受托人凭《授权委托书》而具体承办委托事项，不得越权而为之。否则就要承担“越权”的法律后果责任。《合同法》第406条规定：“受托人超越权限给委托人造成损失的，应当赔偿损失”。

                        第六章  中国公益法制度梳理

       早在1949年9月29日通过的《中国政治协商会议共同纲领（宪法性规范文件）》的生效，国家“鼓励和扶持”“公益事业”，依法保护“公共利益”。应该肯定：中国公益法制度自建国初期已初展风采。具体表现为国家公益、社会公益的双轨运行格局。

                                                                                                            第一节   国家公益法制度

   国家公益法制度是以国家行为展示公益特性的法律援助行为。第一，国家公益行为。如民事诉讼法规定的检察机关针对环境污染、森林值被破坏进行的“公诉”行为，依法维护公共利益。在国家行为中的法律援助行为也是公益法制度的表现形式。由司法行政机关的法律援助中心全程履行援助职责，并由各级政府财政给予项目预算计划，确保法律援助到位。各级人民法院对困难群体的诉讼采取免收或减收诉讼费的举措富有国家公益性质。国家税务机关针对农产品生产销售实行免税或减税制度同样体现国家公益的特点。行政机关组建的消费者权益维权机构免费办理消费者维权案件也是典型的国家公益行为。还有义务教育、农村医保就医、住房公积金等制度都体现了国家公益的性质。

                                                                                                    第二节   社会公益法制度

   社会公益行为表现于事业单位领域。如民办学校、民办社会福利、民办医疗、民办法律服务、民办消费者组织、民营运输等等。组织形式：公益基金会、公益性协会、中心、院等。社会公益法制度来源于国家三大程序法、消费者权益保护法、慈善法、民法通则、民法总则等法律规范。目前有许多专家、学者纷纷探讨公益法制度的专门立法问题，反映了社会的需求与呼声。特别是民法总则与慈善法的生效不仅确立了公益法律行为的法定地位，而且具体规范了公益法律帮助行为的公益“非营利法人”性质。为今后专门公益法律帮助制度立法竖立了形象化的里程碑。

                               第三节   中国公益法制度立法建议

   中华公益法律帮助网最近转载《社会公益法律帮助制度立法势在必行》文章，重点立论三大观点：一、国家法律援助与社会公益法律帮助的特征异同所在；二、国家法律法规对公益法律帮助制度作出单一规范；三、公益法律帮助制度立法设想。文章论点有理有据，说理充分，举例适当，设想具有可行性。借鉴日本公益法规制度，结合中国国情，我国目前很有必要颁布公益法，以此具体规范公益法律行为，促进公益法律业健康有序推进。

  国家进行公益法立法将涉及以下内容，建议草拟的条款应从三大方面去规范化，条文化。

  一、立法依据与法治原则。公益法立法应根据《民法总则》关于“非营利法人”的规范突出“公益目的”与“非营利目的”为宗旨。因此，立法根据是宪法与民法总则。为了彰显立法作用，条款应表明：为了规范公益法主执资格与行为，维护公益服务秩序，促进社会文明进步而制定。公益法治原则重点倡导下列内容：契约自律、承诺有信、调解领先、越权必究等。

  二、认可已适用的国家公益法制度。如国务院颁布的《法律援助条例》在实施过程中以国家公益法律制度惠及了许多无力劳动者。彰显了国家公益法的规范作用。但条例是法规范畴。对此制度应上升为法律规范，作为国家公益法的法定制度。同时，将民事诉讼法规定的“公益诉讼”条款合并于“国家公益”的条款类别。另外，消费者权益保护法规定的“行政维权”内容也要得到“国家公益”法律性质的认可。还有国家税务机关的减免税制度、劳动权益、义务教育、农村医疗等方面也可以认定为国家公益性质。

   三、社会公益法制度应具有具体的法律规范。社会公益法制度散置于诸多单行法律体系中，操作不便利。对执行法律的标准认识缺乏统一性。特别是自1998年国务院机构改革的政府“瘦身”现状加速了事业单位的改革进程。2013年3月23日中共中央国务院发布《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，该意见明确指出：“事业单位将剥离行政和生产经营职能，加强公益服务职能”。“事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量。”该意见对事业单位改革进行了总设计，明确推进改革的总原则，即“政事分开、事企分开和管办分离”。其目的是：进一步增强事业单位活力，不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。

  社会公益法律服务行为是社会公益服务的重要组成部分。规范社会公益法律帮助制度应从以下几个方面考虑：一是确立并承认法律帮助主体资格。目前参与公益法律帮助业的社会组织包括社会团体、基金会、服务性机构或其他组织。这类组织依据慈善法、社会团体登记条例向国家民政机构注册后具有自身的法定地位。但“公益法律帮助”个性特征不突出。容易被社会公众所误解。同时，某些社会团体打着“公益” 牌子从中牟利。对此，法律帮助的主体资格条件应具体细化予以规范。参与此类服务者必须具有义务奉献精神才能保障服务的公益性。法释（2015）5号文第87条规定：“有关社会团体推荐公民担任诉讼代理人的应当符合下列条件”。其中第（1）条规定“社会团体属于依法登记设立或者依法免予登记设立的非营利性法人组织”。这种“非营利”反映出主体的公益性。此款应通过立法上升为法定条件。二是确立部门法已规范的相关公益法律帮助制度。部门法已确立的公益法律帮助制度包括司法救济、行政措施维权、社会组织维权等。司法救济主要指公安机关“110” 便民维权热线、检察机关民行案件监督，人民法院减免诉讼费等措施。行政措施维权如国家征税优惠制、劳动保障监察制，消费权益保障制、各级人民政符经费补贴制度等。社会组织维权如劳动仲裁制、消费者协会维权制，民间组织维权制等。这些制度确立于上述三方面的维权机制反映了国家与社会进行法律帮助的公益性特征。这些法律制度虽然分步于部门法之中，但起到了社会保障公益事业、保障当事人权益的重要法治作用。公益法律帮助制度立法时其权益保障制应与部门法制度达到统一性、具体性、规范性。三是提高服务人员的技能条件。在乡镇“法律工作者”文化条件是“高中学历”以上，这种要求目前满足不了法律服务的需求。作为公益法律帮助举措涉及的社会科学面广，各类科学的法治运程需要高素质的法律人才当“顾问”，“有顾无问”或“有问而不能顾”现象都不利于“依法治国”战略的运行。因此，公益法律帮助制度立法时应确立参与服务人员必须是法学本科以上学历或相当学历。只有提高服务功能才能满足公益法律帮助的客观需求。四是确立风险代理赔偿制与过错代理追究制。在法律服务领域时常出现误导消费服务的怪现象。“法律顾问”当了歪参谋，给当事人造下了不可估量的损失。因此，公益法律帮助制度立法时必须确立风险代理赔偿制与代理过错追究制。只有这样，才能保证公益法律帮助制度起到“帮助”作用。

                                                      （ 后论章节待续）