社会公益法律帮助制度立法势在必行

谢家  马金羚  李剑

    《副总编辑张国平》社会公益法律帮助制度是指国家倡导的以社会力量形成主体，为着公共共同利益而得到法律救济措施与方式给予正当维护的一种法定性规范。这种社会力量形成一种富有奉献精神的、自愿义务付出的、围绕公众利益进行维护帮扶的、多元结构组成的行为主体。目前所出现的这类主体社会组织是指依法设立，以开展慈善公益法律活动为宗旨的基金会、社会团体、社会服务机构等非营利性法人单位和其他组织。

     从上述表述的公益法律帮助主体与客体内容上看：社会公益权利与利益的维护需要法律规范进行导航。但目前社会公益法律帮助制度的统一立法处于空白状态。这种单行行为看起来只是社会的一个侧面，但其表现行为反映出国家物质文明与精神文明的进步与发展运行动态。这种动态无法可依就不能显示“依法治国”的大政方略。因此，社会公益法律帮助制度立法势在必行。

     一：国家法律援助与社会公益法律帮助的特征异同所在。我国目前施行的法律援助是指国务院通过“条例”立法形式确立的由无力弱势群体所享有的一种司法救济维权制度，救济资金来源于国家财政买单。其特点是国家援助行为表现。公益法律帮助是国家通过立法确立的一种由社会资力帮助法律需求薄力者或众多利益受损者享有的一种“惠民”维权制度。活动资金来源于社会各类主体的资助与捐赠。其特点是社会公益行为表现。表现形式各具特色。国家法律援助的对象是无力弱势群体，在没有生活来源的情况下，其合法权益主张诉权帮助的律师费由国家财政列支。援助主体是国家法律授权由司法行政委派机构——法律援助中心具体实施。援助中心在实施过程中不得向援助对象收取任何费用。更不得推诿援助责任。公益法律帮助的对象是两个方面：一是薄力弱势群体；二是众多权益受损者，主要反映在消费服务领域或与生活相关的群体利益主张所寻求的一种法律帮助。法律帮助所开支的费用来源于社会的资助与捐赠。《消费者权益保护法》规定了公益法律帮助在社会公益活动中可以享有国家财政补贴制度。公益法律帮助带有社会性。帮助主体是社会团体。社会团体在帮助过程中只能保费用成本，不得从中牟利。因此，本身带有社会公益性、资助性。整个帮助过程靠合约完成，提供服务者的人群多数来源于义务法律服务志愿者，带有自愿性、奉献性。

    二：国家法律法规对公益法律帮助制度作出简述规范。第一：公益法律帮助制度县有宪法规范的法定性。早在1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》作为国家宪章性规范性文件，对社会公益性服务给予专款明确了国家“鼓励和扶助”的举措，突出表现在公益合作制。组织形式为“消费”型。1954宪法首先确立社会“公共利益”“公共事业”的法律保护制度。同时还确立了“结社”维权制度。自1979年开始，国家逐次对宪法进行修正。截止目前施行的国家宪法都作出“公共事务” 和“公益事业”的具体规定。2004年修正的宪法第111条第2款作出专款规定，明确认定“公益事业”办理的多元化主体，起到了宪法指导公益事业的国法规范作用。第二、部门法律对 “公益法律帮助”制度规定资金补贴政策，如消费者权益保护法37条第2款、慈善法第70条第（5）款作出规定：“各级人民政府应当予以必要的经费支持或“资助补贴”。同时消费者权益保护法还规定了消费者组织支持当事人参与诉讼维护权利的规定。《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《刑事诉讼法》对社会团体、社会组织采取公益性服务提供帮助，支持当事人进行诉讼(推荐代理人与刑事辩护人)都作出专款规定。最高人民法院关于《民事诉讼法》施行的解释意见专款对社会团体帮助当事人进行诉讼规定了必备条件。《民法总则》对社会团体类组织确立为非营利法人。这就说明：国家法律与司法解释对“公益法律帮助”制度依法认可。

     三、公益法律帮助制度立法设想。国家法律所作出的公益法律帮助条款分散多个部门，操作不方便，且执行时缺乏制度统一性。从法定制度的规范性、具体性特征方面有待于出台一部公益法律帮助的规范性文件。对此，笔者提出以下立法思考供行家们讨论并指正。一是确立并承认法律帮助主体资格。目前参与公益法律帮助业的社会组织包括社会团体、基金会、服务性机构或其他组织。这类组织依据慈善法、社会团体登记条例向国家民政机构注册后具有自身的法定地位。但“公益法律帮助”个性特征不突出。容易被社会公众所误解。同时，某些社会团体打着“公益” 牌子从中牟利。对此，法律帮助的主体资格条件应具体细化予以规范。参与此类服务者必须具有义务奉献精神才能保障服务的公益性。法释（2015）5号文第87条规定：“有关社会团体推荐公民担任诉讼代理人的应当符合下列条件”。其中第（1）条规定“社会团体属于依法登记设立或者依法免予登记设立的非营利性法人组织”。这种“非营利”反映出主体的公益性。此款应通过立法上升为法定条件。二是确立部门法已规范的相关公益法律帮助制度。部门法已确立的公益法律帮助制度包括司法救济、行政措施维权、社会组织维权等。司法救济主要指公安机关“110” 便民维权热线、检察机关民行案件监督，人民法院减免诉讼费等措施。行政措施维权如国家征税优惠制、劳动保障监察制，消费权益保障制、各级人民政符经费补贴制度等。社会组织维权如劳动仲裁制、消费者协会维权制，民间组织维权制等。这些制度确立于上述三方面的维权机制反映了国家与社会进行法律帮助的公益性特征。这些法律制度虽然分步于部门法之中，但起到了社会保障公益事业、保障当事人权益的重要法治作用。公益法律帮助制度立法时其权益保障制应与部门法制度达到统一性、具体性、规范性。三是提高服务人员的技能条件。在乡镇“法律工作者”文化条件是“高中学历”以上，这种要求目前满足不了法律服务的需求。作为公益法律帮助举措涉及的社会科学面广，各类科学的法治运程需要高素质的法律人才当“顾问”，“有顾无问”或“有问而不能顾”现象都不利于“依法治国”战略的运行。因此，公益法律帮助制度立法时应确立参与服务人员必须是法学本科以上学历或相当学历。只有提高服务功能才能满足公益法律帮助的客观需求。四是确立风险代理赔偿制与过错代理追究制。在法律服务领域时常出现误导消费服务的怪现象。“法律顾问”当了歪参谋，给当事人造下了不可估量的损失。因此，公益法律帮助制度立法时必须确立风险代理赔偿制与代理过错追究制。只有这样，才能保证公益法律帮助制度起到“帮助”作用。